Статья 3. Законодательство Российской Федерации о рекламе
Законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего
Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных Федеральных законов.
Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения
рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации,
нормативными актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми
актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии
с настоящим Федеральным законом.
Комментарий к статье 3
Поскольку к законодательству о рекламе относятся только Федеральные законы,
принятые в соответствии с Законом "О рекламе", следует считать недействительными
статьи 17 и 20 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. "О государственном
регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции",
которые противоречат статье 16 Закона "О рекламе" и главу 9 Федерального закона
от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг", которая противоречит статье 17
Закона "О рекламе", а также часть 2 статьи 19 Основ законодательства Российской
Федерации об охране здоровья граждан, которая также противоречит статье 16
Закона "О рекламе".
Думается, что законодательство о рекламе можно рассматривать в широком
и узком смысле слова. В узком смысле слова законодательство о рекламе состоит
из норм Закона "О рекламе", регулирующих только отношения, возникающие в процессе
производства, размещения и распространения рекламы, и иных нормативных актов,
указанных в статье 3 этого закона, которые регулируют в соответствии с ним
те же отношения.
В широком смысле слова законодательство о рекламе охватывает широкий
круг нормативных актов, которые регулируют не только отношения, возникающие
в процессе производства, размещения и распространения рекламы, но главным
образом отношения, не связанные с рекламой.
Так, отношения, касающиеся рекламы как приглашения делать оферты, регулируются
гражданским законодательством*23. Гражданским законодательством регулируются
и отношения, связанные с опровержением рекламы, содержащей сведения, порочащие
честь, достоинство или деловую репутацию физического или юридического лица*24.
К законодательству о рекламе в широком смысле слова относятся и некоторые
нормы законодательства о налогах и средствах массовой информации. Так, пункт
1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость"
и пункт 6 статьи 6 Закона РФ "О налогах на прибыль предприятий и организаций"
предусматривали, что указанные в них льготы не распространяются на продукцию
СМИ рекламного характера. Статья 36 Закона Российской Федерации от 27 декабря
1991г., "О средствах массовой информации" посвящена распространению рекламы,
а статья 60 этого Закона - ответственности за нарушение правил распространения
рекламы.
К законодательству о рекламе в широком смысле слова можно отнести и законодательство
в области информации, если оно касается рекламы, например Постановление Правительства
Российской Федерации от 12 января 1996 г. N 11 "Об улучшении информации населения
Российской Федерации"*25, которым ряду министерств и ведомств предписано предусмотреть
льготы рекламодателям, производителям и распространителям рекламной продукции,
обеспечивающие стимулирование их деятельности по рекламе продукции (работ,
услуг) отечественных производителей.
Такие письма нормативного характера, как письмо Министерства финансов
Российской Федерации от 6 октября 1992 г. N 94 "Нормы и нормативы на представительские
расходы, расходы на рекламу и на подготовку и переподготовку кадров на договорной
основе с учебными заведениями, регулирующие размер отнесения этих расходов
на себестоимость продукции (работ, услуг), и порядок их применения", письмо
Госналогслужбы России, Минфина Российской Федерации и ЦБР от 21, 24, 25 января
1994 г. N НП-4-01/11н, 8,71 "О порядке исчисления коммерческими банками предельных
размеров представительских расходов, расходов на рекламу и на подготовку и
переподготовку кадров" и письмо Росстрахнадзора от 8 июля 1994 г. N 03/2-7
"О порядке исчисления страховыми органами предельных размеров представительских
расходов и расходов на рекламу", также следует отнести к законодательству
о рекламе в широком смысле слова. Постановление Госкомстата России от 4 января
1995 года N 120 "Об утверждении форм федерального статистического наблюдения
за услугами в области рекламы, аудита, посредническими услугами населению
и инструкции по заполнению формы N 1 - услуги (недвижимость) (с изменениями
от 29 апреля 1996 года)" тоже относится к законодательству о рекламе в широком
смысле слова.
Однако к законодательству о рекламе не следует относить некоторые документы,
которые, хотя и названы кодексами, но носят рекомендательный характер. Имеется
в виду в первую очередь "Международный кодекс рекламной практики"*26. Он был
принят Международной торговой палатой в Париже в 1937 г. и пересматривался
в 1949, 1955, 1966, 1973 и 1986 г.г. Как отметил Г.Надимов в "Российской газете"
19 апреля 1997 г.: "Международный кодекс рекламной практики - это, своего
рода свод правил, обычаев и этических стандартов, которым в добровольном порядке
обязуются следовать подписавшие его участники рекламного рынка. Кодекс, как
своего рода хартия, лишь дополняет национальные законы о рекламе и гармонизирует
отношения между участниками рынка, разрешая противоречия в досудебном порядке,
как правило, без участия государственных органов... Хотя Международный кодекс
- весьма универсальный и постоянно обновляемый документ, Общественный совет
по рекламе в дополнение к нему разрабатывает Свод обычаев и правил делового
оборота рекламы на территории России". Так же как и Кодекс, Свод носит рекомендательный
характер". 17 апреля 1995 г. кодекс был подписан в Москве Торгово-промышленной
палатой Российской Федерации, Ассоциацией рекламных агентств, Ассоциацией
работников рекламы, Союзом журналистов России, 29 крупнейшими рекламными агентствами,
газетами и общественными организациями, среди которых еженедельник "Экономика
и жизнь", газета "Известия", рекламное агентство "РАГИ" и др. Многие положения
Международного кодекса рекламной практики были восприняты Законом Российской
Федерации "О рекламе". Такой же рекомендательный характер носит и Кодекс рекламной
практики Ассоциации работников рекламы, принятый 21 января 1992 г. на собрании
членов Ассоциации работников рекламы. Во Введении к этому кодексу отмечено,
что его нормы не могут противоречить нормам действующего законодательства.
Статья 3 Закона "О рекламе" исключила из числа органов, могущих регулировать
отношения, связанные с рекламной деятельностью, органы власти субъектов Российской
Федерации. Общеправовым классификатором отраслей законодательства, утвержденным
Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г.*27, нормативные
акты о рекламе отнесены к законодательству о культуре. Конституцией Российской
Федерации общие вопросы культуры отнесены к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов (подпункт "е" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации). В связи с этим, Законодательное собрание Омской области 7 мая
1996 г. приняло Постановление N 91 "О запросе в Конституционный Суд Российской
Федерации по проверке конституционности ст. 3 Федерального закона "О рекламе".
Кроме того Законодательным Собранием Омской области 7 мая 1996 г. было принято
постановление N 92 "О законодательной инициативе Омской области по внесению
дополнения в ст.3 Федерального закона "О рекламе", к которому прилагался проект
Федерального закона "О внесении дополнения в ст. 3 Федерального закона "О
рекламе"". Предлагалось дополнить абзац 1 статьи 3 Федерального закона "О
рекламе" после слов "иных федеральных законов" словами "и законов субъектов
Российской Федерации"*28. С запросом о проверке конституционности статьи 3
Федерального закона "О рекламе" обратилась в Конституционный Суд Российской
Федерации и Московская городская дума, которая исходила из того, что законодательство
о рекламе не упомянуто ни в статье 71 Конституции Российской Федерации), ни
в ее статье 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов)
и, следовательно, рекламная деятельность может регулироваться нормативными
актами субъектов Российской Федерации. Запросы Законодательного Собрания Омской
области и Московской городской думы были рассмотрены Конституционным Судом
Российской Федерации 4 марта 1997 г. Своим постановлением Конституционный
Суд признал статью 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. "О рекламе" соответствующей
Конституции Российской Федерации, "поскольку она распространяется на регулирование
тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере
гражданского законодательства и составляют основы единого рынка"*29
Как известно, Постановление Конституционного Суда является окончательным,
не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения
и действует непосредственно. Так сказано в статье 79 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Поскольку в этой и других
статьях этого Закона не запрещены обсуждение и критика постановлений Конституционного
Суда, рассмотрим указанное выше Постановление с точки зрения его обоснованности
и соответствия действующему законодательству.
Нам представляется необоснованным утверждение Конституционного Суда,
о том, что статья 3 Закона "О рекламе" распространяется на регулирование тех
отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского
законодательства. Как в статье 3, так и в пункте 1 статьи 1 Закона "О рекламе"
говорится о том, что этот Закон регулирует отношения возникающие "в процессе"
производства, размещения и распространения рекламы. То есть речь идет не об
отношениях по производству, размещению и распространению рекламы, а об отношениях,
возникающих после отношений по производству, размещению и распространению
рекламы. Этот вопрос был подробно исследован нами в комментарии к статье 1
Закона "О рекламе". Если отношения по производству, размещению и распространению
рекламы являются гражданского-правовыми, так как возникают в основном из договоров
подряда и аренды, то отношения, возникающие в процессе производства, размещения
и распространения рекламы, регулируются не гражданским, а административным
правом. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения
рекламы, являются, по нашему мнению, административно-правовыми по следующим
причинам:
1. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения
рекламы, не являются имущественными. Они регулируются не договором, а Федеральным
законом "О рекламе". Имущественными являются только отношения по производству,
размещению и распространению рекламы. Утверждение Конституционного Суда в
пункте 2 описательной части его постановления о том, что Закон "О рекламе"
распространяется и на отношения по производству, размещению и распространению
рекламы, ссылка при этом на пункт 3 статьи 1 Закона "О рекламе" необоснованна,
так как пункт 3 статьи 1 противоречит пункту 1 этой статьи и части 2 статьи
3 названного Закона, согласно которым Закон "О рекламе" регулирует только
те отношения, которые возникают в процессе производства, размещения и распространения
рекламы*30.
2. Одной из сторон этих отношений является орган государства - федеральный
антимонопольный орган (его территориальные управления), осуществляющий исполнительно-рапорядительную
деятельность и реализующий свои властные полномочия в соответствии со своей
компетенцией. Это подтверждается статьями 24, 26, 27, 29 Закона "О рекламе".
3. Эти отношения возникают против воли одной из сторон. Так, нарушение
установленных Законом "О рекламе" требований к рекламе влечет за собой ответственность
по решению органа государства, в частности антимонопольного органа, независимо
от воли нарушителя.
4. В качестве санкции к нарушителю законодательства о рекламе применяются
меры административной ответственности, о чем свидетельствует, например, статья
29 (о контррекламе) и статья 31 (об административной ответственности за ненадлежащую
рекламу, отказ от контррекламы и непредоставление информации) Закона "О рекламе".
В Законе "О рекламе" не указаны меры гражданско-правовой ответственности,
к которой можно привлечь нарушителя законодательства о рекламе. Не указаны
и меры уголовной ответственности за это. И в том и в другом случае имеется
только ссылка на действующее гражданское и уголовное законодательство.
5. Законом "О рекламе" предусмотрены меры административного принуждения
за невыполнение административных предписаний органов государства - ГАК и его
территориальных управлений.
6. Рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители в процессе
производства, размещения и распространения рекламы занимают неодинаковое юридическое
положение не только по отношению к органам государства - ГАК и его территориальным
управлениям, - но и по отношению друг к другу. Так, согласно статье 22 Закона
"О рекламе" рекламораспространитель вправе требовать, а рекламодатель в этом
случае обязан предоставлять документальные подтверждения достоверности рекламной
информации.
7. Установлен административно-процессуальный порядок рассмотрения ГАК
и его территориальными управлениями дел по признакам нарушения законодательства
Российской Федерации о рекламе.
Что касается утверждения Конституционного Суда о том, что Закон "О рекламе"
регулирует отношения, относящиеся к основам единого рынка, а установление
правовых основ единого рынка согласно статье 71 Конституции РФ относится к
ведению Российской Федерации, то это утверждение является совершенно правильным.
Конституционный Суд при этом только упустил из виду, что речь идет об установлении
правовых основ. Основы - это исходные, главные положения чего-нибудь. Установление
правовых основ единого рынка Российской Федерации вовсе не исключает, а, наоборот,
предполагает принятие на базе этих основ правовых актов субъектами Российской
Федерации. Речь идет о не урегулированных в основах вопросах рекламной деятельности,
например о неэстетичной и эротической рекламе, об особенностях рекламы на
одежде и т.д.
Непонятно и отношение Конституционного Суда к Общеправовому классификатору
отраслей законодательства. Разве может Конституционный Суд относить одни и
те же нормативные акты к одной отрасли права, а Общеправовой классификатор
- к другой? Полагаю, что это недопустимо, и непонятно почему Конституционный
Суд считает недопустимой ссылку на Классификатор только потому, что он подготовлен
в целях унификации формирования эталонных банков данных правовой информации.
Разве в этом случае он может быть юридически безграмотным, как считает Конституционный
Суд? Думается, что это еще одна ошибка Конституционного Суда*31
Но, как указывалось выше, постановление Конституционного Суда обжалованию
не подлежит и им следует руководствоваться при применении статьи 3 Закона
"О рекламе". Следует отметить, что мое мнение о постановлении Конституционного
Суда во многом совпадает с особым мнением судьи Конституционного Суда Российской
Федерации В.Д. Зорькина, опубликованным в той же газете, что и постановление
Конституционного Суда. Он также считает, что статья 3 Федерального закона
"О рекламе" не соответствует Конституции Российской Федерации, и приводит
этому убедительные, юридически обоснованные доводы. О том, что органы власти
субъектов Российской Федерации вправе регулировать отношения, связанные с
рекламной деятельностью, принимать законы, регулирующие особенности отдельных
видов рекламы, например особенности рекламы эротической продукции, считает
и Верховный Суд Российской Федерации. Так, рассматривая дело, связанное с
принятием Белгородской областной думой 13 сентября 1995 г. (то есть после
вступления в силу комментируемого Закона "О рекламе") Закона "О регулировании
распространения и рекламе эротической продукции на территории Белгородской
области", Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации отметила в своем определении: "Белгородская областная дума в соответствии
со статьей 72 Конституции Российской Федерации имела право принять Закон".
Судебная коллегия указала лишь на несоответствие размера штрафа, установленного
в законе Белгородской думы, размеру штрафа, установленному Кодексом об административных
правонарушениях. (См.:"Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации", 1996,
N 5, с. 1.)
Мой Закон |
|
