Комментарии к Уголовно - исполнительному кодексу
ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ
Настоящий Комментарий представляет собой первую попытку системного научного анализа статей нового Уголовно - исполнительного кодекса Российской Федерации (принятого Государственной Думой 18 декабря 1996 г., одобренного Советом Федерации 25 декабря 1996 г. и подписанного Президентом Российской Федерации 8 января 1997 г.). Кодекс вступает в действие с 1 июля 1997 г. Времени для изучения его основных положений работниками учреждений и органов, исполняющих наказания, других правоохранительных и судебных органов, органов власти и местного самоуправления, а также всеми остальными гражданами остается немного. Поэтому предлагаемый комментарий в данном отношении может быть полезен.
Уголовно - исполнительное законодательство призвано в максимально возможной мере регламентировать и обеспечивать реализацию той системы наказаний, которая устанавливается уголовным законодательством и в конкретном виде определяется судами. Таким образом, оно следует за законодательством уголовным, осуществляя его политику. Между тем это самостоятельная отрасль законодательства, которая значительно дополняет в содержательном аспекте конкретные виды наказаний, наполняя их, в частности, и новыми карательными элементами.
Следовательно, уголовно - исполнительное законодательство нельзя рассматривать только с процедурной, процессуальной точки зрения, т.е. как регулирующего лишь порядок исполнения наказаний. В нем содержится много норм материального права, устанавливающих ограничения, в том числе и карательного свойства. С тем, чтобы в процессе исполнения наказаний эти свойства не были еще более усугублены, уголовно - исполнительное законодательство предусматривает разветвленную систему гарантий обеспечения прав и свобод, законных интересов осужденных, а также определяет комплекс разнообразных мер контроля и надзора (чего нет в других отраслях законодательства). Все это обусловливает повышенный интерес к новому Уголовно - исполнительному кодексу Российской Федерации не только внутри страны, но и за рубежом, особенно в свете соблюдения международных стандартов обращения с осужденными.
Если рассматривать данный Кодекс как своеобразный формализованный юридический акт, регламентирующий исполнение всех без исключения видов уголовных наказаний, то за всю историю России он будет первым: ни в царское, ни в советское время ничего подобного не было. Исправительно - трудовые кодексы РСФСР 1924 г., 1933 г. и 1970 г. предметом своего регулирования имели исполнение только отдельных наказаний, в основном в виде лишения свободы и исправительных работ. К тому же ИТК РСФСР 1933 г. практически не действовал, а правовое регулирование осуществлялось на уровне закрытых ведомственных нормативных актов. Лишь ИТК РСФСР 1970 г. восстановил законодательную основу регулирования исполнения наказаний, соединенных с исправительным воздействием.
Исполнение наказаний, не связанных с мерами исправительно - трудового воздействия на осужденных, было на законодательном уровне введено только в 1984 г., а Положение о дисциплинарном батальоне в Вооруженных Силах СССР было утверждено в 1983 г. Таким образом, комментируемый Кодекс впервые регулирует исполнение всех видов наказаний, как соединенных, так и не соединенных с мерами исправительного воздействия, что в определенной мере и обусловило его наименование именно как Уголовно - исполнительный.
Изменение политики в сфере исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными повлекло и снятие акцента с труда осужденных как основы их исправления (что в конечном счете в свое время и обусловило наименование отрасли законодательства и обслуживающей его науки, известных как исправительно - трудовое законодательство, право). Здесь надо отметить, что идея создания именно уголовно - исполнительного законодательства вместо исправительно - трудового зародилась достаточно давно: в конце 70-х гг. даже обсуждался его первый вариант. Однако это был не проект нормативного правового акта, а скорее сама идея, схематично представленная по структуре и составляющим ее компонентам.
В более законченном виде такая идея была реализована в 1988 г. во ВНИИ МВД СССР, где коллективом под руководством автора данных строк был разработан проект Основ уголовно - исполнительного законодательства. В октябре 1988 г. проект был обсужден на всесоюзной научно - практической конференции в Рязанской высшей школе МВД. Затем были разработаны другие варианты подобного документа, в том числе и альтернативный авторский проект, который был подготовлен по заданию тогдашнего Министра внутренних дел В.В. Бакатина (Рязань, 1990 г.).
История создания УИК РФ достаточно интересная и заслуживает того, чтобы кратко ее представить, тем более, что автору этих строк пришлось стоять у истоков данной работы, быть ее руководителем, а на завершающем этапе - активным разработчиком. Только что избранный Верховный Совет Российской Федерации обратился к ряду ученых с просьбой направить в его адрес материалы по разработке нового законодательства, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний. В Комитете по законодательству была создана рабочая группа из приглашенных с мест практических работников суда, прокуратуры, органов внутренних дел, которая и знакомилась со всеми присланными материалами. Эта комиссия выезжала за рубеж изучать постановку исполнения уголовных наказаний и практики обращения с осужденными. Возглавлял комиссию шахтер, знакомый с юриспруденцией по собственному опыту пребывания в молодые годы в воспитательной колонии, но человек исключительно энергичный и занимавший в депутатском корпусе достаточно высокое место.
В конце 1990 г. в Верховный Совет РСФСР была приглашена небольшая группа руководящих работников правоохранительных органов и двух ученых, где им была поставлена задача в самые краткие сроки подготовить Основы уголовно - исполнительного законодательства России, а затем Кодекс. Задача при этом ставилась следующим образом: документ должен быть "рабочим", исключающим любую политизированность, в полной мере соответствующим международным стандартам, максимально гуманизирующим условия и порядок исполнения наказаний. За основу предлагалось взять упомянутый альтернативный проект Основ; руководство рабочей группой было возложено на автора данной статьи.
В апреле 1992 г. эта работа была успешно завершена, проект получил одобрение заинтересованных ведомств, различных комитетов и комиссий Верховного Совета.
Однако принять этот вариант Кодекса не удалось в силу безнадежного отставания разработки Уголовного кодекса; без его принятия Уголовно - исполнительный кодекс принять невозможно - они должны были идти или в пакете либо вслед друг за другом. Жизнь же требовала перемен, и ждать больше было нельзя. Поэтому было принято решение внести из проекта Кодекса основополагающие его положения в качестве дополнений и изменений в действующий ИТК РСФСР. Это было осуществлено Законом от 12 июня 1992 года. Таким образом, была создана уникальная возможность апробации нового законодательства, и позднее подобная практика имела место неоднократно. В частности, многие положения проекта УИК вошли в Закон РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".
Непосредственная работа над проектом УИК возобновилась в 1995 г., когда в своей основе был уже подготовлен проект нового УК. В конце 1995 г. он прошел первое чтение в Государственной Думе, затем состоялись парламентские чтения, новая доработка и в конце 1996 г. - второе, а затем и третье чтение. Символично, что новый УИК РФ был принят 18 декабря, т.е. в тот же день, что и ИТК РСФСР 1970 г., только 26 лет спустя.
Таким образом, УИК РФ явился результатом длительной проработки массы идей, плодом коллективного разума и усилий. Теперь нужно готовиться к претворению его в жизнь.
Однако необходимо сделать еще одно предварительное замечание общего характера. Если среди ученых выявилось, за некоторым исключением, практически единодушие по предмету уголовно - исполнительного законодательства (исполнение не только всех видов наказаний, но и иных мер уголовно - правового характера), то по другим вопросам такого единства, как правило, не наблюдалось. Принципиально спорным был вопрос о глубине реформирования уголовно - исполнительного законодательства. Многие исходили из желания включить в Кодекс "все самое передовое и прогрессивное", независимо от наличия возможностей практической реализации. По их мнению, Кодекс должен быть ориентирован на будущее, а главное сейчас - "застолбить" все новое, чтобы оно служило ориентиром для практики, пусть даже многие его новеллы сейчас и не могут быть претворены в жизнь.
Мы же выступали за Кодекс реальный, работающий в полной мере уже сегодня, а не устремленный только в будущее. Эта позиция одержала верх, но не во всем: ряд положений декларативного характера все же был оставлен. Например, осужденным предоставлено право обжаловать свое несогласие с переводом на строгие условия отбывания наказания в суд. Реализовать это право осужденному в настоящей современной ситуации будет практически невозможно, поскольку загруженность судов исключительно велика и приходится ставить на очередь рассмотрение даже уголовных дел, не говоря уже о гражданских.
Такая же ситуация была характерной и для разработчиков Уголовного кодекса. От имени нашей комиссии мы неоднократно выходили с предложениями не вводить те виды наказаний, которые в ближайшее время нельзя будет реализовать, не говоря уже и об их воспитательной роли. Речь шла прежде всего об обязательных работах и аресте, которые при своем исполнении потребуют исключительно больших затрат, а эффективность - весьма проблематична.
Желание иметь новое уголовно - исполнительное законодательство взяло верх, но ситуация с карательной практикой судов теперь весьма осложнится. Дело в том, что такие наказания, как арест, ограничение свободы и обязательные работы суды будут применять нескоро (по мере создания необходимых условий для реализации этих наказаний, т.е. когда будут построены арестные дома и исправительные центры, для чего требуются огромные средства, которых сейчас просто нет. Не случайно закон дает здесь отсрочку до 2001 г.).
Структура же преступности остается сложной с преобладанием тяжких преступлений, требующих и более строгих видов наказаний, а их, кроме лишения свободы, нет. Поэтому затяжка в применении ареста и ограничения свободы выльется в более широкое применение наказания в виде лишения свободы, хотя свободных площадей в исправительных учреждениях уже практически нет. Таким образом, обстановка в системе исправительных учреждений в связи с размещением осужденных будет ухудшаться.
Принципиально новым в УИК РФ является положение, согласно которому в пределах одной исправительной колонии для осужденных устанавливаются различные условия отбывания наказания - обычные, облегченные и строгие. В зависимости от поведения осужденных их и определяют на те или иные условия отбывания наказания. Это весьма мощный воспитательный рычаг, поскольку он связан с существенным изменением правового положения осужденных. В воспитательных колониях вводится еще один вид - льготные условия отбывания наказания, предназначенные для лиц, которые готовятся к условно - досрочному освобождению.
Впервые в УИК РФ включены главы и разделы, посвященные регулированию исполнения таких наказаний, как обязательные работы, арест, ограничение свободы, ограничение по военной службе, арест в отношении военнослужащего, направление осужденного военнослужащего в дисциплинарную воинскую часть. Воспринял Кодекс и все иные наказания, которые не связаны с мерами исправительного воздействия на осужденных (штраф, конфискация имущества, лишение права занимать определенные должности и др.). Кроме того, Кодекс регламентирует исполнение таких мер уголовно - правового характера, как контроль за условно осужденными и применение к осужденным мер медицинского характера.
Новый Кодекс существенным образом гуманизировал условия отбывания многих наказаний, прежде всего в виде лишения свободы. Однако он ввел более углубленную дифференциацию этих условий, поставив их в зависимость прежде всего от поведения осужденного. Практически тем самым осужденному предоставлена возможность самому выбирать, в каких условиях он будет отбывать наказание - в облегченных или жестких, строгих. Например, при лишении свободы он может жить в запираемых помещениях либо наоборот - за пределами исправительного учреждения. В отношении же лиц, отбывающих исправительные работы, могут быть установлены дополнительные ограничения, которые определяет уголовно - исполнительная инспекция в зависимости от поведения осужденных.
Исключительно большое внимание в Кодексе уделено регулированию правового положения осужденных (данному вопросу посвящена вся вторая глава). Это мы считаем важным завоеванием и приобретением, так как основные права и обязанности осужденных теперь прописаны в законе. Никакие другие нормативные правовые акты и прежде всего федеральных органов исполнительной власти не могут их изменить, сузить или дополнить. Это является важнейшей гарантией прав, свобод и законных интересов осужденных при исполнении уголовных наказаний. Таким же целям служит и разветвленная система контроля и надзора за исполнением уголовных наказаний; она отражена в законе весьма разносторонне и подробно.
Кодекс впервые содержит норму о соотношении уголовно - исполнительного законодательства Российской Федерации и международно - правовых норм (ст. 3 Кодекса). Эта норма стала ареной жарких споров. Прежде всего были предложения, чтобы для России любые нормы в области исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными, принятые на международном уровне, имели статус обязательных и подлежали немедленному исполнению. Особенно усердствовали в этом правозащитные организации и некоторые средства массовой информации. Такой подход неправилен изначально, поскольку большинство подобных норм носит рекомендательный характер или содержит лишь принципы, которые должны находить свое отражение в национальных законодательствах с учетом особенностей конкретной страны. По крайней мере, все цивилизованные страны мира поступают именно таким образом, и ни у кого это не вызывает возражений. А вот к России хотели бы иметь иной подход. В итоге в Кодексе был проведен принцип - обязательные нормы подлежат безоговорочному исполнению, а рекомендательные - реализуются при наличии необходимых экономических и социальных возможностей.
Впервые на законодательном уровне решен вопрос об исполнении наказания в виде смертной казни. Ранее это регулировалось исключительно закрытыми ведомственными нормативными актами. Известно, что с вступлением России в Совет Европы мы взяли на себя обязательство в течение трех лет отменить смертную казнь, а сейчас ввести мораторий на ее применение. Вместе с тем Кодекс подробно регулирует исполнение этого вида наказаний. Дело в том, что если смертная казнь в мирное время будет отменена, то в период различных военных конфликтов она может применяться. На этот случай указанные нормы Кодекса будут действовать.
Целый раздел Кодекса посвящен вопросам освобождения от отбывания наказания, помощи осужденным, освобождаемым от отбывания наказания, и контроля за ними. По ряду вопросов здесь должна быть тесная увязка с Законом о социальной реабилитации лиц, утративших социально - полезные связи и освобожденных от отбывания наказания, который еще не принят. Тем не менее комментируемый Кодекс в пределах своих возможностей достаточно полно регламентировал все эти вопросы.
Таким образом, новый Уголовно - исполнительный кодекс Российской Федерации воплощает в себе все достижения науки и практики как нашей отечественной, так и зарубежной, он охватывает исполнение всех видов уголовных наказаний и иных мер уголовно - правового характера и будет являться надежной основой для эффективной организации исполнения наказаний. В Кодексе, конечно, есть и недочеты, и противоречия, но они носят частный характер и в дальнейшем могут быть легко устранены путем его частичных изменений, но такую потребность должна прежде всего выявить практика.
Данный комментарий подготовлен коллективом кафедры управления органами, исполняющими наказания, Академии МВД РФ. К написанию также были привлечены ее бывшие питомцы, работающие ныне в других вузах (например, в Рязанском институте права и экономики МВД РФ). Активную роль в подготовке комментария сыграли авторы альтернативного проекта УИК РФ (проф. В.А. Уткин и О.В. Филимонов), а также принимавшие непосредственное участие в разработке одного из первых его вариантов (Е.В. Середа) и последнего варианта (Ю.В. Голик). Комментарий подготовлен в основном на законодательном материале, так как новые нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти еще ждут своего выхода в свет; когда они появятся, можно будет вести речь о новом издании подобного комментария.
УГОЛОВНО - ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Раздел I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ УГОЛОВНО - ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Цели и задачи уголовно - исполнительного законодательства Российской Федерации
1. Уголовно - исполнительное законодательство Российской Федерации имеет своими целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами.
2. Задачами уголовно - исполнительного законодательства Российской Федерации являются регулирование порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, определение средств исправления осужденных, охрана их прав, свобод и законных интересов, оказание осужденным помощи в социальной адаптации.
Комментарий к статье 1:
1. Согласно положениям пункта "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации законодательство в области исполнения уголовных наказаний стало называться не исправительно - трудовым, а уголовно - исполнительным. Это обусловлено прежде всего сменой политики в данной сфере государственной деятельности. Указанная отрасль законодательства сегодня регулирует исполнение всех видов наказаний, а не только связанных с применением мер исправительно - трудового воздействия (трудом, воспитательной работой, обучением и т.д.). К тому же исполнение многих наказаний вообще не связано с трудовым воздействием на осужденного.
Вместе с тем исправление осужденных на основе общественно полезного труда не исключается. Эта мера остается в системе всех воспитательных воздействий, но не превалирующей, как было раньше.
2. Если ранее действовавший ИТК РСФСР практически дословно воспроизводил формулировки ст. 20 УК РСФСР, определяющей цели наказания, то теперь такая жесткая зависимость отсутствует. В комментируемой статье УИК РФ указано, что целью уголовно - исполнительного законодательства являются исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. Статья 43 УК РФ называет целью наказания прежде всего восстановление социальной справедливости и лишь затем исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений. Это не означает, что уголовно - исполнительное законодательство игнорирует цель восстановления социальной справедливости.
Следует отметить, что уголовное законодательство не определяет само понятие "восстановление социальной справедливости". Оно носит оценочный характер, и его содержание раскрывается опосредованно через другие понятия: "возмещение ущерба от преступления", "соразмерность содеянного виновным и воздаваемого за это со стороны государства", "общественное самосознание", а также через закрепленный в ст. 6 УК РФ принцип справедливости.
Таким образом, цель восстановления социальной справедливости в большей мере относится к применению наказания на стадии его назначения либо отсрочки, например, в отношении беременных или имеющих малолетних детей женщин (ст. 82 УК РФ). Именно на этих стадиях речь идет о выборе вида наказания, его размере либо применении гуманного акта (отсрочки), раскрывающих сущность понятия социальной справедливости.
На стадии исполнения наказания данная цель подразумевается при реализации в уголовно - исполнительном законодательстве таких его принципов, как гуманизм, равенство осужденных перед законом, рациональное применение мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения. Последовательное воплощение этих принципов в уголовно - исполнительном законодательстве и практике его применения обеспечивают фактическое восстановление социальной справедливости. Достижение данной цели связывается также с эффективностью исполнения уголовных наказаний.
3. Цель уголовно - исполнительного законодательства - исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами.
Исправление осужденных есть генеральная линия законодательства об исполнении уголовных наказаний (естественно, кроме смертной казни). Эта линия определена также требованиями международных стандартов обращения с осужденными и ее осуществление является непосредственной задачей учреждений и органов, исполняющих наказания.
В этой связи Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" подлежит корректировке в части постановки задачи исправления осужденных перед уголовно - исполнительной системой. Такая задача в указанном законе отсутствует, хотя в его тексте и содержится требование не подчинять интересы исправления осужденных цели получения прибыли от их труда.
4. В ранее действовавшем законодательстве ставилась цель исправления и перевоспитания осужденных. Это порождало на практике путаницу в вопросах - кого из осужденных требовалось только исправлять, а кого - еще и перевоспитывать. В исправительной педагогике в последние годы утвердилось положение: перевоспитание есть процесс воспитательного воздействия на осужденных во время отбывания ими наказания, а исправление - это результат данного процесса.
Степень исправленности поведения осужденного может быть различной, но из закона сейчас исключены такие понятия, как "встал на путь исправления", "доказал свое исправление". Уголовный кодекс РФ применение, например, условно - досрочного освобождения от отбывания наказания (ст. 79) или замены его неотбытой части более мягким видом наказания (ст. 80) связывает с убежденностью суда в целесообразности таких решений, принимаемых с учетом личности и поведения осужденного в период отбывания им наказания. Следовательно, речь идет об оценочных понятиях. Их содержание будет зависеть от степени исправленности поведения осужденных, определять которую будут в конечном счете учреждения и органы, исполняющие наказания.
УИК РФ употребляет различные термины, устанавливающие данную степень. Так, в нем (ст. 116) приводится определение и раскрывается содержание понятия злостного нарушения режима, выделяется категория злостных нарушителей режима. В остальных случаях указывается, что конкретно хорошее поведение осужденных проявляется в добросовестном отношении к труду, обучению, активном участии в работе самодеятельных организаций осужденных и в воспитательных мероприятиях.
5. Цель предупреждения преступлений согласно комментируемой статье достигается работой по двум направлениям. Первое - недопущение преступлений со стороны осужденных во время отбывания ими наказания. Для этого осуществляется система специальных мероприятий. Они особенно разнообразны при организации исполнения таких видов наказаний, как лишение свободы, арест (вооруженная охрана, надзор, контроль и другие меры по обеспечению режима). При исполнении прочих наказаний здесь применяется иная система профилактических мероприятий, в ряде случаев вообще не связанная с использованием специальных средств и методов.
Вторым направлением является предупреждение преступлений со стороны бывших осужденных и иных лиц. В отношении бывших осужденных применяется система мер социальной реабилитации, контроля и надзора, ориентированных на недопущение совершения данными лицами новых преступлений. Что касается предупреждения совершения преступлений со стороны иных лиц (так называемое общее предупреждение, общая превенция), то механизм, инструментарий выявления и определения степени эффективности практически отсутствует, научные рекомендации в этом отношении еще весьма несовершенны. Общественное мнение нередко исходит из суждения, состоящего в том, что чем жестче, суровее превентивные меры, тем они эффективнее. Многовековая практика постоянно опровергает подобную установку, но она и сегодня активно проявляется в сознании значительной части населения.
6. Поставленные перед уголовно - исполнительным законодательством Российской Федерации цели достигаются путем решения конкретных задач. Комментируемая статья определяет основные из них. Ими являются: регулирование порядка и условий исполнения и отбывания наказаний; определение средств исправления осужденных; охрана их прав, свобод и законных интересов; оказание осужденным помощи в социальной адаптации. Более частные задачи указываются в ряде других норм УИК РФ, регулирующих конкретные правоотношения или отдельные правовые институты (например, режим в исправительных учреждениях, воспитательную работу с осужденными, функционирование самодеятельных организаций осужденных к лишению свободы и т.д.).
Решение данных задач обеспечивается социально - экономической базой и всем правовым механизмом государства, соответствующей целенаправленной деятельностью его органов, а также активным участием в ней общественных формирований, трудовых коллективов и отдельных граждан. Успешное выполнение большинства этих задач усилиями только правоохранительных структур, в том числе учреждений и органов, исполняющих наказания, невозможно. Они требуют комплексного решения.
Мой Закон |
|
